Resumen
El presente artículo académico aborda la complejidad evolutiva del Sistema General de Pensiones (SGP) colombiano, desde la instauración del modelo dual de la Ley 100 de 1993 hasta la propuesta estructural de la Ley 2381 de 2024. Se analizan las tensiones generadas por el Acto Legislativo 01 de 2005 (AL 01/05), que priorizó la sostenibilidad fiscal, y el impacto directo de la jurisprudencia constitucional en la modulación del Ingreso Base de Liquidación (IBL) de los regímenes de transición. Se concluye que el rol de las Altas Cortes ha sido dual: inicialmente protector de las expectativas legítimas y, posteriormente, unificador en favor de la sostenibilidad (Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015), estableciendo una regla de correlación estricta entre la cotización efectiva y el beneficio pensional. La Ley 2381 de 2024, aunque su implementación está suspendida, busca reconfigurar estos principios bajo un sistema de pilares, abordando de manera progresiva la histórica inequidad de género.
Palabras Clave: Derecho Pensional, Régimen de Transición, Ingreso Base de Liquidación (IBL), Sostenibilidad Fiscal, Ley 100 de 1993, Reliquidación Pensional.
Introducción: Tensión entre Universalidad, Solidaridad y Sostenibilidad
El sistema pensional colombiano ha sido un campo de constante tensión entre los principios de universalidad, solidaridad, eficiencia y sostenibilidad financiera. La Ley 100 de 1993 marcó un “antes y un después” al crear el Sistema General de Seguridad Social Integral y establecer un modelo dual de protección a la vejez, la invalidez y la muerte: el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPMPD), administrado por Colpensiones (anteriormente ISS), y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), gestionado por fondos privados.
A lo largo de las últimas tres décadas, la legislación ha buscado reestructurar el sistema, respondiendo a problemas de cobertura, inequidad y déficit fiscal. Estas transformaciones han generado profundas discusiones sobre los derechos adquiridos, las expectativas legítimas y, fundamentalmente, la aplicación e interpretación de las normas de transición, siendo el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el epicentro de la litigiosidad pensional.
1. Cambios Estructurales y Normativos (1993 – 2023): Mejorías y Retrocesos.
Desde la Ley 100 de 1993, las reformas legales se han dirigido a solventar las dificultades fiscales y de cobertura del sistema.
1.1. El Acto Legislativo 01 de 2005 (AL 01/05): Restricciones y Sostenibilidad.
El cambio más trascendental provino del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual adicionó el artículo 48 de la Constitución Política e introdujo el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional . Esta reforma consolidó varios retrocesos y límites al derecho pensional:
● Tope Máximo de Mesada: A partir del 31 de julio de 2010, no pueden causarse pensiones superiores a veinticinco (25) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV), con cargo a recursos públicos (Parágrafo 1 ACTO 001 DEL 2005).
● Factores de Liquidación: Se estableció que, para la liquidación de las pensiones, solo se deben tener en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren efectuado las cotizaciones.
● Fin de Regímenes Especiales: Eliminó la posibilidad de establecer regímenes especiales o exceptuados (Parágrafo Transitorio 2 ACTO 001 DEL 2005), finalizando su vigencia el 31 de julio de 2010 (salvo para la Fuerza Pública y el Presidente de la República).
● Finalización del Régimen de Transición: Limitó la vigencia del régimen de transición (Art. 36 Ley 100/93) al 31 de julio de 2010, con una única prórroga hasta el 31 de diciembre de 2014 para quienes tuvieran un mínimo de 750 semanas cotizadas al 25 de julio de 2005.
1.2. Derechos Adquiridos y el Régimen de Transición (Art. 36).
Mientras que los Derechos Adquiridos son situaciones jurídicas consolidadas e inmodificables (Articulo 58 de la C.N.), el Régimen de Transición (Art. 36) protegió las expectativas legítimas de los afiliados próximos a pensionarse bajo el régimen anterior. Los beneficiarios (al 1 de abril de abril de 1994) eran las mujeres de 35 años o más, los hombres de 40 años o más, o cualquier persona con 15 años o más de servicios cotizados.
La jurisprudencia (Sentencia C-258/13) ha sido categórica al recordar que esta transición permitía conservar la edad, el tiempo de servicio o cotización, y el monto (tasa de reemplazo) del régimen anterior, pero no el Ingreso Base de Liquidación (IBL), un punto que generó el conflicto más agudo en la justicia.
2. Impacto de las Reformas Jurisprudenciales: La Reliquidación y el IBL.
Las pensiones se han visto profundamente afectadas por la jurisprudencia en la interpretación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición (Art. 36).
2.1. El Debate sobre el IBL en el Régimen de Transición.
Anteriormente a la Ley 100/93, en regímenes como la Ley 33 de 1985 (para servidores públicos), la pensión se liquidaba con el promedio del salario devengado en el último año de servicios. Esta fórmula, favorable al trabajador, contrastaba con el IBL de la Ley 100/93, que consideraba el promedio de lo cotizado en los últimos 10 años, una regla de mayor sostenibilidad.
2.2. La Unificación Jurisprudencial sobre la Reliquidación: C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
La Sentencia C-258 de 2013 (y posteriormente la Sentencia SU-230 de 2015) resultó crucial al unificar la interpretación y establecer una posición más alineada con la sostenibilidad financiera y el AL 01/05. Para las pensiones reconocidas por el régimen de transición, la Corte Constitucional determinó:
1. IBL se rige por la Ley 100 de 1993: El IBL debe calcularse conforme a las reglas de los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, y no con la fórmula del último año de servicio del régimen anterior.
2. Factores Contribuidos (Principio de Correlación): Para la liquidación, solo pueden tomarse aquellos ingresos que hayan sido efectivamente recibidos, tengan carácter remunerativo y, crucialmente, sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.
Este cambio jurisprudencial corrigió la tesis que permitía aplicar integralmente el régimen anterior (incluyendo la liquidación con el último año de servicio y con factores no cotizados), una práctica que incrementaba insosteniblemente el pasivo pensional (ver archivo CAG-spa-2022-Impacto de la jurisprudencia…).
3. La Nueva Estructura: La Ley 2381 de 2024 y su Impacto
La Ley 2381 de 2024 introduce una transformación estructural del sistema pensional basado en cuatro pilares (Solidario, Semicontributivo, Contributivo y de Ahorro Voluntario), con el objeto de garantizar el amparo contra las contingencias, fundamentado en los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia (Art. 1).
Aspecto
Ley 100 de 1993 (Modelo Dual)
Ley 2381 de 2024 (Modelo de Pilares)
Estructura
Dos regímenes excluyentes (RPM y RAIS).
Cuatro Pilares integrados.
Aportes Contributivos
El afiliado elegía un régimen.
Cotización Dual Obligatoria: Todos cotizan a Colpensiones hasta 2.3 SMLMV. El excedente va al Componente Complementario de Ahorro Individual.
Equidad de Género
Mismo requisito de semanas (1.300), ignorando la obligación de cuidado impuesta a la mujer.
Medida Progresiva: Reducción gradual para mujeres hasta 1.000 semanas y descuento de 50 semanas por hijo (máx. 3), reconociendo el costo del cuidado.
3.1. Rol de la Ley 2381 de 2024 en la Reliquidación Histórica de Género.
Las mejorías se centran en la equidad de género, corrigiendo el error de la Ley 100/93 que solo diferenció la edad, pero mantuvo el requisito de 1.300 semanas, lo que impactó severamente a la mujer que salía del mercado laboral por la crianza o el cuidado de sus padres (ver archivo Título del artículo la transformación de las pensiones…). La reducción gradual de semanas para las mujeres es una medida progresiva que aborda la principal barrera de acceso.
3.2. Nuevo Régimen de Transición (Ley 2381 de 2024).
Para proteger a quienes están próximos a pensionarse, la nueva Ley también contempla un régimen de transición: las mujeres que tengan un mínimo de 750 semanas cotizadas y los hombres con un mínimo 900 semanas cotizadas (al primero de julio de 2025, fecha suspendida) se quedarán en el régimen de la Ley 100 de 1993.
● Estado Actual: La implementación de la Ley 2381 de 2024 se encuentra suspendida por la Corte Constitucional (Auto 841 de 2025) por vicios de trámite, manteniéndose vigente la Ley 100 de 1993.
4. Conclusión: La Progresividad como Guía Jurisprudencial.
La evolución del sistema pensional en Colombia se caracteriza por un esfuerzo legislativo constante de adaptación. La jurisprudencia ha jugado un papel de contención y ajuste, asegurando que los derechos sociales, si bien son progresivos y no regresivos prima facie, sean armonizados con los recursos económicos y la viabilidad del Estado Social de Derecho.
La reliquidación de pensiones, según la jurisprudencia unificada, solo debe incluir aquellos factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones, y debe aplicar la metodología de cálculo del IBL prevista en los artículos 21 o 36 (inciso 3) de la Ley 100 de 1993. Esta regla establece un precedente de justicia conmutativa en el sistema pensional.
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